Города становятся ключевым элементом глобальной конкурентоспособности. Они, как магниты, притягивают человеческий и финансовый капитал. Уфе и ее территориям-спутникам необходимо активизировать процесс урбанизации, иначе столица Башкирии проиграет в борьбе с другими точками концентрации ресурсов.

Организация объединенных наций протоколирует: абсолютное число городов в мире неуклонно растет. Одновременно крупные мегаполисы с каждым годом увеличивают свою «силу притяжения». Возьмем 1950 год. Тогда агломерации с населением более 10 млн человек сосредотачивали 1,6% горожан. Через 55 лет показатель вырос до 9,3%. Примерно та же картина с городами населением в 1-5 миллионов: 18,7,% и 22,6% соответственно. В 2008 году в мире насчитывалось 459 мегаполисов, но уже к 2016-му их может стать в два раза больше.

Приведем и еще один показатель, которым машут как флагом все планировщики мира: в 2012-м доля городского населения планеты составляла 50%. В 2050-м она должна увеличиться до 75%. В России, к слову, уже сегодня в селе живут всего 27% граждан.

О чем это говорит? О том, что уже сегодня за ресурсы борются не страны, не регионы, а города. И в дальнейшем этот тренд будет только усиливаться.

– В инновационно-технологическом сообществе к территориальным стратегиям сформировалось довольно жесткое отношение, – говорит директор проектного офиса Российской венчурной компании Евгений Кузнецов. – Термин «регион» в его традиционном понимании (исторически сложившаяся общность муниципальных образований) в этой среде не актуален. Очень показательна, например, позиция известного венчурного капиталиста, сооснователя фонда Draper Fisher Jurvetson Тима Дрейпера, который сейчас активно лоббирует разделение Калифорнии на шесть частей. Он считает, что штат не сможет нормально развиваться, если будет совмещать все существующие на его территории кластеры. Нам такой подход кажется странным. Однако для западного побережья США противостояние, скажем, айтишников Сан-Франциско и медиков и биологов Сан-Диего – наболевшая проблема, находящая отражение в региональном законодательстве. В Северной Америке важнейшими экономгеографическими единицами являются хабы, которые создают совершенно новую опорную сетку глобального взаимодействия. Разработку всей инновационной продукции в Штатах обеспечивают шесть-семь хабов, они же вносят основной вклад в ВВП страны и конкурируют с другим подобными территориальными образованиями, сложившимися вокруг Лондона, Парижа, Гонконга, Токио и т.д. Таким образом, мы говорим о реинжиниринге региональной матрицы, о создании структур, способных формировать конкурентоспособные условия для деятельности на глобальном уровне.

В Северной Америке важнейшими экономгеографическими единицами являются хабы, которые создают совершенно новую опорную сетку глобального взаимодействия. Разработку всей инновационной продукции в Штатах обеспечивают шесть-семь хабов, они же вносят основной вклад в ВВП страны и конкурируют с другим подобными территориальными образованиями, сложившимися вокруг Лондона, Парижа, Гонконга, Токио.

Хабы, о которых говорит Евгений Кузнецов, в большинстве случаев представляют собой агломерации – компактное скопление населенных пунктов, объединенных в сложную многокомпонентную динамическую систему с интенсивными производственными, транспортными и культурными связями. Такого определения придерживается большинство исследователей. Однако, на наш взгляд, в нем не хватает одного исключительно важного момента — муниципалитеты, входящие в агломерацию, должны иметь совместные проекты.

В российском законодательстве понятия «агломерация» пока не существует. Однако первые дискуссии о необходимости их формирования возникли еще в середине 2000-ых. В начале 2007-го представители Минрегионразвития начали сыпать заявлениями о необходимости формирования опорных территориальных точек путем слияния областных центров с близлежащими населенными пунктами. Тогда же в СМИ впервые появилось число 14. Логика властей понятна: из каркаса расселения страны выпали столицы республик СССР, их нужно было чем-то заменить.

Почти семь лет дискуссия о необходимости формирования агломераций велась в основном внутри экспертного сообщества. Новая волна интереса к сотрудничеству городов поднялась только осенью 2013-го, когда Минрегионразвития объявило конкурс на поддержку пилотных проектов. В чем эта поддержка будет заключаться, пока непонятно. Тем не менее, ведомство отобрало 16 территорий, на которых планирует отработать механизмы межмуниципального взаимодействия. Одни из них расположена на территории Башкирии – это конгломерат Салавата, Ишимбая, Стерлитамака и Стерлитамакского района.

Однако, на наш взгляд, логичным является создание в республике еще трех агломераций: вокруг Нефтекамска, Туймазов и Октябрьского, но главное – вокруг миллионной Уфы. Последняя могла бы объединить столицу Башкирии с Уфимским, Благовещенским, Чишминским, Иглинским, Кармаскалинским и Кушнаренковским районом.

Мы убеждены, что стратегию развития Уфимской агломерации необходимо рассматривать одновременно в четырех масштабах – экономическом, управленческом, человеческом и пространственном.

Экономика

Перед экономикой России и Башкирии стоит непростая задача коренной модернизации, тектонического сдвига. Власти декларируют: нужно слезть с «нефтяной иглы», диверсифицировать промышленность. Но из поля обсуждения выпадет самый главный вопрос — чьими руками будут создаваться новые производства? К 2020 году в нашей стране число самых деятельных граждан 25-29 лет сократится на 40%, на треть уменьшится количество 30-34-летних. Таков прогноз директора региональной программы Независимого института социальной политики (Москва) Натальи Зубаревич. Она считает, что трудоспособное население к 2025 году может сократиться на 10-14%. В крупных промышленных субъектах Урала численность будет сокращаться опережающими темпами. Но самый печальный нюанс состоит в том, что в российских регионах (и Башкирия не исключение) предложение на рынке труда (профессионально-квалификационный уровень и географическое размещение рабочей силы) не соответствует спросу. Если говорить просто – рабочие места в одном городе, руки – в другом. В первом наблюдается жесткий дефицит человеческих ресурсов, во втором – переизбыток. Внутри субъектов федерации есть территории, у которых вообще нет никаких конкурентных преимуществ, но люди там, тем не менее, живут и требуют социальных гарантий. «Это убыточная модель расселения», – констатирует главный архитектор проекта Центра пространственной информации НИиПИ градостроительства Александр Антонов.

Вывод прост – необходимы инструменты концентрации ресурсов, балансировки спроса и предложения на рынке труда. Агломерация – один из них.

Доля предприятий Уфы в объеме отгруженной предприятиями Башкирии продукции собственного производства и доля Уфы в инвестициях в республику, % | Create infographics

Доля предприятий Уфы в объеме отгруженной предприятиями Башкирии  продукции собственного производства и доля Уфы в инвестициях в республику, % 
Источник: Минэкономразвития Башкирии

 

Уфа с муниципалитетами-спутниками уже сегодня – это  34% населения Башкирии. Доля города в объеме отгруженной продукции региона – 52,3%, в инвестициях – 38,3%. В то же время есть ряд вызовов. Первый – урбанизационные процессы в республике идут крайне медленно, что снижает конкурентоспособность ее территорий. С 2010 по 2014 годы население Уфимской агломерации приросло на 7140 человек (данные за 2010 год – Всероссийская перепись, за 2013-ый – Башстат). 0,5% за три года. Второй вызов – снижение доли столицы региона в инвестициях. В 2007 году Уфа аккумулировала 44,8% денег, вкладываемых в республику, В 2011-рм этот показатель вырос до 48,1% и оставался почти неизменным до 2011-го, а потом резкий спад – 43,2% в 2012-ом и 38,3% в 2013-ом.

На третий вызов указывает зав. кафедрой экономгеографии БашГУ Радик Сафиуллин. По его прогнозу, к 2060 году население Уфы (без мигрантов) может снизиться до 800 тыс. человек. Депопуляция, безусловно, негативно скажется на развитии территории.

Эффекты, которые территория может получить от формирования агломерации, неплохо изучены: издержки промпредприятий и инфраструктурные ограничения снижаются, спектр возможностей на рынках труда и сбыта продукции расширяется. Следствие агломерационного эффекта, судя по разнообразным исследованиям, — прирост производительности труда на 3-8%. Программный директор Московского урбанистического форума Василий Аузан, говоря о производительности труда в мегаполисах, приводит другие цифры: «В мире 600 крупнейших городов – это 22% жителей и 50% ВВП. По-моему, весьма красноречивые данные».

– Экономическая целесообразность агломерации очевидна в силу эффекта масштаба, – уверен автор работ по стратегиям развития городов и городских агломераций Александр Эпштейн. – Крупному бизнесу выгоднее прийти в миллионник, а не в стотысячник. Экономика агломерации диверсифицирована, предложение на рынке труда характеризуется большим разнообразием. За счет этого территория устойчива к кризисам.

Профессор кафедры «Инновационная экономика» БашГУ Евгений Евтушенко считает, что при определении приоритетных направлений экономического развития «Большой Уфы» необходимо исходить из четырех принципов. Первый – опора на естественные преимущества: надо делать то, что у города лучше всего получается. Второй – приоритетная отрасль должна развиваться темпами, превосходящими среднемировые. Третий – отрасль обязана вносить существенный вклады в ВРП республики. Наконец, четвертый принцип – синергия.

– Мы провели STEP-анализ и выделили ряд приоритетных направлений экономического развития Уфы и республики в целом, – комментирует замминистра экономического развития Башкирии Александр Васильев. – В первую очередь мы, конечно, говорим о большой нефтегазохимии. Сегодня она в производственном секторе Уфы занимает 47,8%. К 2020 году этот показатель должен вырасти до 59%. Другие приоритеты – машиностроение, био- и информационные технологии, медицинское оборудование, туризм и формирование транспортно-логистического комплекса.

Президент торгово-промышленной палаты РБ Юрий Пустовгаров акцентирует внимание на том, что ставку Уфимской агломерации необходимо делать на новые технологии. Он выделяет три сектора – нефтегазопереработку, высокоточное машиностроение и медицину.

Евгений Евтушенко предлагает обратить пристальное внимание на газохимию. Его аргументы: в мире эта отрасль развивается относительно быстро; в долгосрочной перспективе Европа будет снижать потребление топлива и потоки газа придется перераспределять, лучшее решение — переработка; в Башкирии есть газовые месторождения, которые могут быть включены в производственную цепочку.

Еще один сектор, выделяемый Евгением Евтушенко, – переработка сельхозпродукции и пищевая промышленность. Логика понятна. Аграрный сектор в Башкирии развит достаточно сильно. На республику в последние годы приходилось, например,  до четверти всех валовых сельхозпродаж Большого Урала (в этот макрорегион входят десять территорий: Башкирия, Удмуртия, Пермский край, Свердловская, Челябинская, Тюменская, Курганская, Оренбургская области, Югра и ЯНАО).

Заметим, что ни власти, ни ученые, ни представители бизнеса не говорят о том, что «ядро» агломерации – Уфа – должна превращаться в постиндустриальный город. На наш взгляд, это исключительно верный подход. Отказ от промышленного наследия, форсированное развитие третичного сектора принесет экономике города только вред.

Но определение приоритетов – лишь первый шаг. Следующий (намного более капиталоемкий) – их реализация. Директор фонда «Центр стратегических разработок» Владимир Княгинин уверен, что на данный момент в России единственная форма коллаборации и запуска новых организационных процессов – это кластеры: «Они развиваются очень медленно, но ничего другого пока нет».

Определимся, что мы подразумеваем под термином кластер. Здесь нам ближе всего подход завотделом экономтеории ИМЭМО РАН Сергея Афонцева:

Кластер – это четкое хозяйственное явление с определенным набором характеристик. Во-первых, входящие в него предприятия располагаются на относительно компактной территории. Во-вторых, компании должны взаимодействовать друг с другом, формируя единые цепочки добавленной стоимости. В-третьих, резиденты ориентированы на производство конкретной группы товаров: не бывает химического или фармацевтического кластера, эти отрасли слишком велики. Не могут предприятия выпускать и удобрения, и полимеры или, например, косметику с лаками и красками. Мы должны понимать, что именно производит кластер, на каком сегменте рынка он фокусируется. Наконец, четвертое – ориентация на инновационный продукт.

Старший научный сотрудник Института статистических исследвоаний и экономики знаний Высшей школы экономики Василий Абашкин уверен, что кластеры являются точками роста экономики, концентрации производственного, инновационного, кадрового, образовательного потенциалов (это созвучно идее концентрации ресурсов внутри агломерации):

– У действующей сегодня в ряде регионов кластерной политики есть ряд недостатков, – замечает Василий Абашкин. – Первый – хаотичность, неструктурированность выделения кластерных инициатив. Второй – отсутствие координации между приоритетами территории и приоритетами кластера. Я думаю, что эта модель требует переформатирования. На мой взгляд, в нее нужно включить два элемента — отбор на региональном уровне и кластерных инициатив, и проектов, которые рождаются внутри кластеров. Это позволяет структурировать систему и учесть стратегические приоритеты развития территории.

Управление

Мировой опыт выработал четыре модели управления агломерациями (подробнее см. врезку). На наш взгляд, наиболее эффективными являются две из них – двухуровневая (когда создается некий надмуниципальный орган управления, которому передается часть полномочий и бюджета) и договорная (муниципалитеты создают координационные советы и посредством этого инструмента реализуют общие проекты). В России, правда, у городов выбора нет: двухуровневая система законом пока запрещена. Остается договариваться.

С одной стороны, такой подход хорош. Он порождает хозяйственно-экономическую инициативу на местах. Это, по мнению генерального директора "Института приоритетных региональных проектов" Николая Миронова, пока еще скрытый фактор роста национальной экономики, противовес затратных и не всегда работающих на локальном уровне федеральных целевых программ и других централизованных инструментов «поддержки» всего и вся, которые на практике порождают массу негативных эффектов – от нерационального растрачивания госфинансов до коррупции.

С другой стороны, договаривающимся сторонам будет крайне сложно прийти к общему знаменателю. И «Большая Уфа» здесь не станет исключением.

– Что говорит Уфа? – задается вопросом Александр Эпштейн. – Дайте нам больше денег и мы решим свои проблемы. Что говорит Уфимский район? Дайте нам больше денег и мы решим свои проблемы. Пока о межмуниципальной кооперации, постановке общих целей речь не идет. Поэтому я уверен, что для налаживания взаимодействия необходимо участие третьей стороны, например, региона – не как ментора, надсмотрщика и указывающего перста, а как площадки для переговоров. И здесь очень важно, чтобы «нижний» уровень доверял «верхнему».

По мнению Александра Антонова, у Уфы со спутниками должны появиться простые и понятные общие проекты. Например, электричка или полигон бытовых отходов. «Только на таких прозрачных, очевидных и выгодных всем сторонам проектах можно отработать модель взаимодействия, научиться жертвовать своими интересами, чтобы обеспечить согласованное развитие».

Модели управления агломерациями

1. Создание единого муниципального образования (Лос-Анджелес, Торонто, Виннипег, Эдмонтон, Днепропетровск) 

Плюсы:
– простая и понятная система управления;
– один центр принятия решений и ответственности.

Минусы:
– крайне сложно организовать объединение и получить согласие населения (объединение городских округов друг с другом и с муниципальными районами законом прямо не урегулировано);
– снижение гибкости управления, потеря самостоятельности городов-спутников;
– снижение доступности услуг;
– расползание города, потеря управляемости, рост бюджетных расходов.

2. Создание надмуниципального образования «второго уровня» при сохранении существующих (Париж, Монпелье, Каракас, Монреаль, Лондон, Стокгольм).

Плюсы:
– гибкая система управления;
– распределение полномочий на основе договора;
– возможность появления агломерационного эффекта;
– сохранение самостоятельности и демократии на местном уровне.

Минусы:
– возможные перекосы в сторону «низовых» муниципалитетов или ядра;
– в России формирование такого органа законодательство не предусматривает.

3. Договорная. Нового органа муниципального управления не создается. Для решения стратегических задач развития агломерации формируются координационные советы и комиссии (Барселона, Мехико и Буэнос-Айрес, Гвадалахара). 

Плюсы:
– наиболее гибкая система управления за счет договорного принципа принятия решений;
– может быть реализована в рамках действующего российского законодательства.

Минусы:
– договорные отношения не урегулированы;
– агломерация не является единым субъектом;
– сложности финансирования межмуниципальных проектов и выстраивания модели управления, основанной на равноправии участников агломерации.

4. Управление агломерацией со стороны региональных властей (в чистом виде не встречается). 

Минусы:
– закон о местном самоуправлении запрещает региональным властям вмешиваться в муниципальное управление;
– модель ведет к выделению агломерации в отдельный регион (субъект федерации), потому она не будет являться агломерацией как таковой;
– модель обоснована, только если в агломерации живут 80-90% жителей региона.

Человек

«Человек, – уверен Василий Аузан, – один из важнейших драйверов развития современных городов». Этот тезис верен хотя бы потому, что люди – главный ресурс инновационной экономики.

Человеческий фактор в развитии агломерации имеет множество измерений и преломлений: ассимиляция мигрантов, старение населения, инфраструктура для самозанятых, гуманное отношение к людям, толерантность и терпимость, легализация неформальной экономики. «Например, в Скандинавских странах проституция не запрещена, – говорит Василий Аузан. – Я не призываю российские города идти по тому же пути. Но если ты не замечаешь довольно большой отрасли, то тебе не важно, кто там работает, что там происходит, – в итоге это все заканчивается криминалом».

«Большая Уфа» должна стать привлекательной для людей. Думается, что от других агломераций ее могут отличать нематериальные активы (так называемая software-инфраструктура). Это прежде всего услуги в сфере образования и здравоохранения. Другой вектор – развитие культуры.

– Данные "Российской венчурной компании" говорят о том, что, например, в соседней Перми корреляция между предпринимательской активностью и культурой была очевидна, – констатирует Евгений Кузнецов. – Подъему российской науки XIX века предшествовал и сопутствовал всплеск в культуре. Где нет хорошей оперы, там не будет и хороших ученых. Давно известно, чем квалифицированнее и дороже человеческий капитал, тем более разнообразной среды он требует. Отсюда очевидный рецепт для городов – наращивать сложность. Не нужно стесняться вкладывать в совершенно непрактичные и неожиданные вещи – в идентичность, знаковые культурные символы, эстетику. В нейронауке представление о человеке как ультрарациональном существе меняется. Эмоциональные символы возвращаются в экономику как полномасштабный агент.

Пространство

Принципиальный момент в создании «Большой Уфы» – согласованное пространственное развитие, принятие стратегических документов, «накрывающих» всю территорию агломерации. Неконтролируемая застройка может привести к катастрофе. Муниципалитеты-спутники, зарабатывающие на близости к административному центру, могут превратиться в вечные спальники, природный каркас будет уничтожен, транспортная доступность – резко снизится (все это, например, произошло в Москве и Московской области).

Акцентируем внимание и на том, что пространственная стратегия агломерации должна быть тесно связана с приоритетами социально-экономического развития.

Определим несколько реперных точек пространственного развития Уфимской агломерации. Первая – связанность территории и стимулирование мобильности граждан.

– Транспортная инфраструктура должна развиваться не просто опережающим темпами, она обязана быть избыточной, иначе ни о каком агломерационном эффекте и речи быть не может, – уверен Александр Антонов. – Сегодня пространственное развитие территорий идет так: на трассу «насаживается» максимально возможный объем жилья. Когда становится невмоготу, начинают думать о строительство новых дорог, запуске электрички, скоростного трамвая и т.д. Подход должен быть обратным – сначала трансопртный каркас, потом его насыщение.

Большая Уфа. Градостроительный взгляд на новую стратегию from Sergey Ermak

Директор Института экономики транспорта Высшей школы экономики Михаил Блинкин считает, что российским городам и Уфе в том числе можно взять на вооружение немецкий путь, который заключается в формировании интегрированной рельсовой системы. В городах Германии пассажир (особенно иностранец) с трудом понимает, где заканчивается электричка, начинается метро и трамвай. Как уверяет Михаил Блинкин, это лучшее, что можно придумать в сфере городского транспорта.

В Уфе, кстати, отдельные фрагменты этой рельсовой системы уже существуют. Один из наиболее значимых – это городская электричка, которая курсирует между Шакшей и Дёмой.

Александр Эпштейн указывает на еще один немаловажный фактор, способствующий мобильности населения, – арендное жилье. Сегодня этот проект реализуется только в Москве. Вероятно, ситуацию изменит недавно принятый закон о некоммерческом найме.

Вторая реперная точка – полицентричность. Уфа исторически состоит как бы из двух городов «И это надо учитывать при формировании пространственной стратегии, – уверен генеральный директор компании «Урбаника» Антон Финогенов. – Развитие транспортной инфраструктуры через реки Белая и Уфа, на мой взгляд, усилит разделение Уфимской агломерации на зоны. Это говорит о том, что функцию центральности необходимо развивать как минимум в двух точках».

Третья точка, тесно связанная со второй, –  формирование центров притяжения на местах. Ими могут быть образовательные учреждения (корпоративные университеты, филиалы уфимских вузов и т.д.), промышленные предприятия, культурные и досуговые учреждения, общественные пространства. Периферия Уфы не должна превращаться в подобие спального района, который днем вымирает.

Наконец, четвертый момент – совместные проекты по спецзонам. Очевидно, что Уфа и прилегающие муниципалитеты не должны формировать отдельные скотомогильники, полигоны твердых бытовых отходов, кладбища и т.д. Необходимо определить общие территории, которые будут отведены под эти нужды.

– Уфе и агломерации надо осознать свою самость, – подытоживает Александр Эпштейн. – Вытащить потенциал межмуниципальной кооперации, понять на нее спрос. Тогда будет понятно, что делать дальше. Пока понимания этой самости нет.

Источник: Стратегия развития города Уфы